Анализ итогов работы Московского управления Роскомнадзора

Аналитика

В своей деятельности оператору связи приходится сталкиваться с различными государственными службами, но наиболее часто с Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, сокращённо Роскомнадзор или ещё короче РКН. Кроме «большого» Роскомнадзора, занимающегося общими вопросами, существуют также Управления, каждое из которых взаимодействует с операторами конкретного региона: проводит плановые и внеплановые проверки, участвует в приёмке сетей связи в эксплуатацию, выписывает предписания и занимается прочей «оперативной» деятельностью. Самым большим из Управлений является московское, занимающимся контролем и надзором по г. Москве и Московской области.


Начиная с 2009 года, публикуется отчёт о результатах деятельности Управления в прошедшем году. В отличие от отчётов других управлений, содержащих лишь статистическую информацию, отчёт московского занимает несколько десятков страниц и содержит сведения не только количественного характера, но и множество других вещей.

В отчёте присутствует анализ состояния НПА и проблем, возникающих в процессе их применения, а также рекомендаций по их исправлению; количество проверенных субъектов контроля с разбивкой по виду деятельности; итоги проверок; результаты обращения граждан и взаимодействие с другими надзорными органами; количества проверенных РЭС и ещё множество другой информации, так или иначе связанной с управлением и его деятельностью.

Конечно, управление занимается не только надзором за провайдерами, предоставляющими услуги связи. В его поле деятельности и СМИ, и операторы, обрабатывающие персональные данные и вещатели и многое другое, но нас будет интересовать деятельность именно в сфере связи.

Ниже мы попытаемся проанализировать результаты работы в прошлом году и сравнить их с результатами деятельности в 2009 и 2010. Чтобы не превращать анализ во второй «Отчёт по результатам деятельности», рассматривать будем наиболее важные и актуальные для оператора темы. К сожалению, несмотря на все громкие заявления о всеобщей компьютеризации и перехода госорганов на электронное взаимодействие, структура отчётов каждый год имеет заметное отличие от прошлогодней и провести прямое сравнение неискушённому человеку будет совсем непросто. Зачем каждый раз изобретать новый по форме велосипед со стороны понять совершенно невозможно.

Нормативно-правовое регулирование
«Закон, что дышло – куда повернул, туда и вышло» гласит известная поговорка, характеризуя состояние и качество законодательной базы в России. Увы, отрасль связи здесь совсем не исключение. Многочисленные постановления, законы, кодексы и разъясняющие письма вступают друг с другом в противоречия, не обновляются годами (а кое-что и десятилетиями) и толкуют одни и те же вещи по-разному. В общем, не дают скучать ни операторам, ни надзору, вынужденному со всем этим разбираться. За время исполнения своей деятельности и общения с операторами, у управления РКН появился свой список претензий к текущей нормативке. Далее идёт список наиболее чувствительных для провайдера замечаний.

«Считаем целесообразным внесение изменений, исключающих противоречия указанных НПА: » п. 38 приложения А Правил ввода в эксплуатацию сооружений связи, утвержденных приказом Минсвязи от 09.09.2002 № 113 изложить в редакции «Узлы связи всех видов телематических услуг связи» в связи с тем, что ряд операторов связи представляют в вводу в эксплуатацию сети связи, состоящие из нескольких сооружений связи, зачастую расположенных в различных муниципальных образованиях без проекта и его государственной экспертизы«.

Это замечание присутствовало в докладе ещё за 2010 год и является, пожалуй, самым неприятным для провайдеров. В соответствии с п. 38 приказа №113, регламентирующим порядок сдачи в эксплуатацию объектов связи, сооружения связи всех видов телематических служб можно сдавать в упрощённом порядке, без проекта и его экспертизы. Хотя мнения существуют разные, часть инспекторов принимает сети, предназначенные для доступа в интернет по «упрощёнке». А это значит, что обойтись без проекта можно не только при сдаче узлов, но и линий связи, т.е. по сути, всей сети. Чем и пользуются провайдеры, «пропихивая» по данному пункту сети масштаба города и района, с кабельным стояками в домах, кучей радиорелеек и колодцев. Понять РКН здесь тоже можно – стоя возле кабельной канализации, оператор невинным голосом и честным лицом заявляет, что данное сооружение «исключительно для предоставления телематических услуг связи» и инспектор вынужден принять в эксплуатацию всю эту махину без какой-либо схемы. Что случится, если данный пункт всё же изменят? Придётся разрабатывать проект даже на маленький посёлок, а с учётом последних инициатив Минрегионразвития, делать это должна будет организация с допуском СРО.

- В Правила ввода в эксплуатацию сооружений связи, утвержденные приказом Минсвязи от 09.09.2002, включить требование о необходимости представления оператором связи документов, подтверждающих право оператора на использование земельного участка (территории, здания, помещения) для строительства, размещения технических средств сооружений связи.

Ещё одна, крайне неприятная для оператора, претензия, но также весьма обоснованная. Многочисленные истории о том, как какие-то люди, не называя себя и не имея на руках никаких документов строят в домах сети, вполне реальны. Не имея возможности законно запросить разрешительные документы, надзор, тем не менее, спрашивает их, т.к. никто не хочет оказаться в дурацком положении, приняв сеть, построенную без согласования с собственником. Единственное, что может тревожить в данном вопросе, потребуется ли предоставлять решение собственников домов или можно будет ограничиться соглашением с управляющей компанией. В первом случае строительство новых сетей замедлится раз в 10-20.

- в настоящее время отсутствует НПА, устанавливающие порядок и сроки восстановления связи при авариях и повреждениях на сетях связи, а также не определена ответственность оператора связи за нарушение сроков восстановления связи.

В настоящее время правилами оказания телематических услуг связи срок устранения неисправностей не установлен и определяется договором с абонентом (т.е. может быть хоть недельным), а ответственность оператора ограничена внесённой за дни простоя суммой. Хотя жалобы о слишком долго исполняемых заявках на ремонт действительно существуют, вряд ли будут определены конкретные сроки и ответственность оператора, т.к. обстановка в разных населённых пунктах сильно разнится и попытки привлекать операторов к реальной ответственности неизбежно вызовут волну повышения цен на услуги.

- отсутствие НПА не позволяет осуществлять контроль в части проектирования, строительства и эксплуатации воздушных линий связи.

Зачем РКН необходимо осуществлять контроль в части проектирования и как он планирует это делать – большой вопрос. Для проведение экспертизы проектов необходимы подготовленные сотрудники, обладающие не меньшими знаниями, чем проектировщики. Кроме того, уже существует государственная экспертиза, которая рассматривает проекты, а также «добровольно-принудительная» от ФГБУ Центр МИР ИТ, между которыми уже поделены зоны ответственности.
Со строительством и эксплуатацией воздушных линий связи ситуация более понятно – сейчас Роскомнадзор не имеет возможности проверять, правильно ли строятся линии связи и как они в дальнейшем эксплуатируются. Хотя стоит отметить, что «эксплуатировать воздушные линии связи» в принципе не сложно, т.к. после строительства они лежат годами без каких-либо действий со стороны провайдера. Ну и кроме того, отсутствие НПА совсем не помешало управлению РКН подписать в конце 2011 года соглашение с Департаментом информационных технологий Москвы о взаимодействии ведомств по переносу «воздушек» под землю

- при заключении договоров на оказание телематических услуг связи и услуг передачи данных 100% операторов связи вводят в заблуждения своих будущих пользователей, указывая скорость обмена трафиком до ___ Мгб., при этом реально обеспечивая скорость обмена трафиком значительно ниже, указанной в договоре, что вызывает большой поток жалоб в Управление. Предлагается в Правила оказания телематических услуг связи и Правила оказания услуг передачи данных добавить пункт: «Оператор связи в договоре обязан указать скорость обмена трафиком не менее ___ Мгб».

Звонки и жалобы рассерженных пользователей, которым «недодают интернета» пожалуй, самая большая головная боль и провайдера и Роскомнадзора. Решить вопрос Роскомнадзор предлагает, что называется «в лоб», обязав указывать операторов нижний предел скорости доступа в таинственных «Мгб» (к слову, первая ссылка в гугле поиска «Мгб» выдаёт информацию о Министерстве Государственно безопасности СССР). Законодатель в лице Минкомсвязи не остался в стороне и подготовил проект новых правил оказания ТУС и ПД, в которых были применены настолько обтекаемые формулировки о минимальной скорости доступа, что становится вообще непонятно – чего же хотели на самом деле. Кроме того, даже если предложение Управления будет принято, ничто не запретит провайдеру написать в поле «от» какую-то совсем смешную скорость, которую можно обеспечить всегда.

Кроме перечисленных пунктов, в отчёте содержится ещё множество указаний на отсутствие или недостаточную точность НПА, ознакомившись с которыми, можно составить неплохую картину нормативно-правового поля.

Результаты надзора и контроля
К сожалению, формируя отчёты о результатах деятельности, Управление забыло про один из главных принципов таких вещей – однообразие представления и учёта. И если с совершенно разным оформлением данных ещё можно смириться, то разные принципы учёта основных показателей деятельности заставляют негодовать и впадать в неистовство. Например, до 2011 года телерадиовещатели были отнесены к категории субъектов связи (впрочем, статистика по ним всё равно формировалась своя), а теперь выделены в отдельную категорию. Результаты систематического наблюдения то предстают как отдельный показатель, то включаются в показатели плановых проверок. Кроме этого, в отчётах за разные года нельзя непрерывно отследить многие показатели, просто потому, что за какой-то год они не были туда включены. В общем, как и почти везде в государственных органах, стройная система учёта отсутствует. Но это не значит, что посмотреть на результаты деятельности нельзя – мы попытались собрать всё воедино, разместив разные данные в нужных категориях.

Итак, на конец 2011 года субъектов надзора в сфере связи в Москве и области было 21920. Причём в сферу связи включаются не только провайдеры, но и почтовые фирмы, пользователи РЭС и ВЧУ (это не провайдеры, т.е. использующие радиоэлектронные средства не для оказания услуг связи) и пользователи франкировальных машин. К сожалению, в отчёте за прошедший год нет данных о субъектах электросвязи (как раз эти субъекты и являются провайдерами интернета, телефонии и кабельного ТВ), но если в 2009 году их было 3959 с 10715 лицензиями, в 2010 уже 4395 с 11510 лицензий, то простым прибавлением разницы (2010-2009) получим 4831 операторов электросвязи с 12305 лицензиями. Несмотря на насыщение рынка в Москве и близкий к насыщению рынок Московской области, количество выданных лицензий продолжает расти. Скорее всего это связано не с появлением новых игроков (ситуация здесь как раз обратная – отрасль «схлопывается»), а с расширением деятельности уже существующих провайдеров и особенностями учёта – лицензии, охватывающие всю РФ, учитываются в каждом регионе по отдельности. Если же посмотреть на ситуацию в сфере связи без деления на отдельные отрасли, можно увидеть, что рост был практически линейным:


Рисунок : Количество субъектов надзора в сфере связи ( и Московская область)

Более репрезентативные данные по провайдингу можно получить, если посмотреть на количество объектов связи, в приёмке в эксплуатацию которых принимали участие инспектора:


Рисунок : Количество объектов связи, принятых с участием инспекторов Роскомнадзора (Москва и Московская область)

Учитывая, что в Москве и Подмосковье инспектора сейчас принимают участие в приёмке даже сооружений, которые сдаются по Приложению «А» приказа № 113, можно сделать вывод, что количество официально регистрируемых сооружений связи стабильно растёт, практически также по линейному закону. Увеличение, скорее всего, связано не только с новым строительством, но и с «выходом из сумрака» сетей, которые были построены в ранние года «беззакония и пионернетов», т.е. обычной легализацией.

Ещё одной стороной работы Управления являются плановые и внеплановые проверки, и выявленные в результате них нарушения. На конец 2011 года было проведено 335 плановых и 221 внеплановых проверок в сфере связи, включая систематические наблюдения. Это значительно ниже, чем в предыдущие годы, но объяснение лежит на поверхности – в связи со вступившем «в полную силу» законом о защите прав юридических лиц и письмом Генпрокуратуры, из проверок были исключены субъекты, которых проверяли или которые были зарегистрированы менее 3-х лет назад. В целом, за прошедшие 7 лет количество проведённых проверок оставалось примерно одинаковым, за исключением 2-х крайних лет наблюдения:


Рисунок : Плановые и внеплановые проверки в сфере связи (Москва и Московская область)

Вызывает удивление тот факт, что количество плановых проверок в среднем равно количеству внеплановых. Это связано с большей ориентированностью плановых проверок на документарную сторону деятельности провайдера, в результате которых составить реальную картину деятельности практически невозможно. Не даром руководитель Роскомнадзора Сергей Ситников весной прошлого года предложил отказаться от плановых проверок и перейти к систематических наблюдениям и внеплановым проверкам. По его словам, плановые проверки, о которых операторам известно заранее, более чем в половине случаев не выявляют нарушений, а оператор затем становится объектом многочисленных жалоб.

Желание осовременить деятельность и избавиться от излишнего регулирования конечно похвально, но на самом деле, каких-то особых действий для обнаружения нарушений во время плановой проверки вовсе не требуется: достаточно почитать перед ней форум на сайте провайдера, чтобы знать, «куда копать».

Результатом проведённых проверок становятся выявленные случаи различных нарушений. Например, за 2009 год картина нарушений выглядит следующим образом:


Рисунок : Нарушения в сфере связи по типам, 2009 г. (Москва и Московская область)

Из диаграммы видно, что наибольшее количество нарушений пришлось на ввод сооружений связи ненадлежащим порядком (18,1%), второе место занимает использование не зарегистрированных РЭС (14,9%), на третьем – нарушения правил оказания услуг связи (13,7%). В 2010 году ситуация выглядела так:


Рисунок : Нарушения в сфере связи по типам, 2010 г. (Москва и Московская область)

Тройка «лидеров» принципиально не поменялась: на первом месте нарушение правил оказания услуг связи (26,6%), на втором – неоказание услуг связи более чем три месяца (23,2%), а на третьем нарушение требований по внедрению СОРМ (10,7%). Скорее всего, в прочие виды нарушений был включён ввод сооружений связи с нарушением установленного порядка. Увы, отдельных данных по этому виду нарушений за 2010 год нет. Наконец, в прошлом, 2011 году нарушения распределились так:


Рисунок : Нарушения в сфере связи по типам, 2011 г. (Москва и Московская область)

И опять-таки больше процентов приходится на уже известные нарушения: нарушение требований Правил ввода сетей (сооружений) связи в эксплуатацию (23,3%), нарушение требований по внедрению СОРМ (18,9%) и неоказание услуг связи более чем три месяца (18%).

Итак, больше всего операторам нравится нарушать правила оказания услуг связи, вводить в эксплуатацию сооружения связи неустановленным порядком и небрежно относиться к требованиям по внедрению СОРМ. Если перевести это на «человеческий язык», то окажется, что провайдеры не покупают и не внедряют оборудование СОРМ и оказывают с нарушениями услуги связи на несданных в эксплуатацию сооружениях связи. За что Управление налагает на них штрафы, каждый год всё больше и больше:


Рисунок : Выявленные нарушения, попадающие под КоАП (Москва и Московская область)

Просматривая статистику проверок, выявленных нарушений, наложенных штрафов и прочих действий Управления, увы, нельзя сказать, что оно стало работать лучше. Конечно, показатели из года в год растут, но ведь этот рост линеен и полностью повторяет по форме рост количества субъектов надзора. Таким образом, в процентных величинах результаты контроля и надзора не меняются на всём протяжении истории – как работали 5 лет назад, так и работают сейчас.

Надзор за использованием РЭС
Проводя сравнение деятельности Управление в сфере РЭС, стоит отметить, что данные в годовых отчётов значительно расходятся: простым суммированием разбитых количества по разным типам РЭС можно получить цифру большую, чем отражено в итогах. Связано ли это с небрежностью при написании, или различными способами подсчёта не ясно, но мы обращаем внимание на данную особенность.

На конец 2011 года в Москве и области было зарегистрировано 47814 РЭС основных типов. Динамика изменения этого показателя с 2008 по 2011:


Рисунок : Количество зарегистрированных РЭС

На диаграмме видно, что провал регистрации был в 2009 и 2011 годах. Видимо, это связано с кризисом 2009 года, когда инвестиции в построение сетей резко упали. С чем связано падение регистрации РЭС в 2011 году сказать сложно, но оно было зафиксировано по всем типам РЭС. Всего же в прошедшем году было обработано 3935 новых заявок. Разбивка зарегистрированных РЭС по типам показана ниже:


Рисунок : Зарегистрированные РЭС по типу

Если сравнить изменение количества зарегистрированных базовых станций сотовой связи, то кажется невероятным настолько «плавающее» их количество – по логике , их число должно расти, а не уменьшаться. Кроме этого, вызывает серьёзные сомнения скачок на почти 20 тыс. количества зарегистрированных РЭС сухопутной службы в 2010 году по сравнению с 2009 году. А если учесть, что в 2010 году поступило 5392 заявок на регистрацию, остаётся только задаться вопросом: как такое возможно?

В сфере надзора за использованием РЭС дела обстоят следующим образом:


Рисунок : Результаты проверки РЭС

В последние годы количество проверяемых РЭС значительно возросло, а вот выявляемых нарушений, хоть и выросло в абсолютном выражении, в относительном упало до единиц процентов. Большую часть среди РЭС с нарушением составляют базовые станции сотовой связи, которые большая «тройка» ставит без разрешения на частоты. Количество пойманных обычных провайдеров не велико, хотя если сравнить информацию о радиодоступе на сайте провайдера и заглянуть в список разрешений на частоты, можно увидеть значительное несоответствие одного другому.

Жалобы в сфере связи
В 2011 году в Управление поступило 2488 жалоб в сфере связи. На работу почты жаловались 1035 раз, на работу сотовой связи — 570, традиционной телефонии – 450, на работу кабельного ТВ и проводного радио – 270, а на телематические услуги (т.е. интернета) – 163 раза. Как видно, чуть больше 40% жалоб приходится на работу почты, что вполне понятно – основные услуги почтовой связи являются убыточными, поэтому для выхода в плюс приходится развивать дополнительные прибыльные сервисы. Видимо, ресурсов на всё остальное остаётся не очень много, поэтому многочисленные потери и необоснованный возврат почтовых отправлений, хищение заказанной техники и прочих прелестей имеет место быть. Масла в огонь подливают вечные очереди в отделениях, способные вывести из себя даже человека с высокой стрессоустойчивостью.

На сотовую и традиционную телефонию приходятся другие 40% жалоб. Жалуются люди в основном на разнообразные «честные» способы выкачивания денег из абонентов: подключение дополнительных услуг, перевод на другую систему оплаты, «короткие» номера и прочие вещи. Причём структура жалоб в двух видах телефонии схожа – у людей стремятся отнять разнообразными методами «нажитое непосильным трудом» и сотовики и телефонисты.

Остальные 20% жалоб приходятся на провайдерский бизнес – предоставление услуг интернета и кабельного телевидения: нежелание сделать перерасчёт, плохую связь, навязывание дополнительных услуг и т.д.

Как видно, структура жалоб на высокотехнологичные услуги связи приблизительно одинакова и не зависит от типа. Малое количество жалоб на интернет и телевидение связано с чрезвычайно высоким уровнем конкуренции – гораздо проще сменить провайдера, чем месяцами «бодаться» с его техслужбами, добиваясь качественной работы.

Большая часть обращений приходит от граждан и с каждым годом таких обращений всё больше и больше:


Рисунок : Обращения граждан в органы надзора

Если не учитывать 2011 года, график роста обращений близок к экспоненте (отмечена линия тренда). К сожалению, в данных за 2009 год обращения не разбиты по типам, поэтому сказать, на что стали больше жаловаться, невозможно. Также остаётся открытым вопрос о причинах резко возросшем количестве жалоб с 2009 года. Возможно, на это повлиял мировой финансовый кризис и люди стали более требовательно относиться к услугам, за которые платят деньги.

Работы по пресечению незаконной деятельности в Интернете
Хотя интернет вошёл в жизнь людей относительно недавно, среди «продвинутых» людей он уже популярнее традиционных телевидения и бумажных СМИ. Нет сомнений, что через несколько лет он станет популярней и среди «непродвинутых». Поняв эту простую вещь, наше государство в лице надзорных органов пытается внести свою долю в развитие, заставляя фильтровать провайдеров «нежелательный» контент. Под нежелательные материалы попадают базы данных с персональной информацией, онлайн-казино, экстремистские сайты, сайты, распространяющие наркотики и тому подобные.

В период с 2009 по 2011 год было выявлено несколько сайтов, распространяющих информацию о персональных данных:

Результаты деятельности по блокировке нежелательного контента

Ресурсы, опубликовавшие нежелательный контент

Сайты были выявлены по обращениям граждан, мониторинга и запросам других надзорных и силовых ведомств. Увы, успехи в борьбе с распространением персональной информации весьма скромны – набрав в поисковой системе соответствующий запрос, можно увидеть сотни таких сайтов.

В последнее время провайдерам стали массово приходить иски от прокуратуры, в которых требовалось закрыть доступ к очередному сайту с онлайн-казино и информацией о наркотических веществах. Методы блокирования (обычно провайдеров заставляли блокировать сайты по IP на пограничном маршрутизаторе) не зависели от того, в каком сегменте сети находится сайт – национальном .ru или в других, хотя по утверждению Управления, правильный порядок действий в зоне «Ру» разработан (далее цитата):
«Также разработан порядок взаимодействия с БСТМ МВД по пресечению распространения информации о способах, методах разработки, изготовления и использования, местах приобретения наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, пропаганда каких-либо преимуществ использования отдельных наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров в доменной зоне «Ру»:
1.Запрос регистратору с просьбой предоставить информацию о лицах, зарегистрировавших доменное имя.
2. Полученная от регистратора информация направляется в БСТМ МВД с просьбой установить IP и местонахождение лиц, ответственных за регистрацию и поддержку деятельности ресурса.
3. Выявление уполномоченным органом недостоверных сведений указанных при регистрации доменного имени согласно подпункту 2 пункта 5.9.1 «Правил регистрации доменных имен в домене RU» является основанием для прекращения делегирования доменного имени регистратором. Таким образом прекращается деятельность сайтов в сети интернет, находящихся в юрисдикции Российской Федерации, которые злоупотребляют свободой массовой информации.
»

Как видно, единственно верное решение по блокированию данных сайтов было выработано, но почему-то совершенно игнорируется прокуратурой и на запрос в поисковике «онлайн казино» выдаётся значительное число сайтов, зарегистрированных в «доменной зоне Ру». Вот такая вот вечная молодость.

Итоги
Подводя итоги анализа, хочется сказать, что, несмотря на все огрехи и упавшее качество отчётов, Управление Роскомнадзора по Москве и области в целом справляется с работой и при этом особо не «кошмарит» провайдеров. Операторы, взаимодействующие с надзорным органом знают, что ничего невозможного инспектора не просят сделать в принципе, а наказывают тех, кто действительно потерял всякую совесть и стыд. С фирмами, стремящимися работать в правовом поле, всегда нормальные рабочие отношения.

Конечно, в отчётах содержится ещё множество разнообразной информации, проанализировать которую было бы полезно и интересно, но формат статьи ограничен, поэтому предлагаем всем интересующимся темой проделать это самостоятельно, сформировав собственное мнение. Найти отчёты можно по ссылкам: 2009; 2010; 2011.

Анализ итогов работы Московского управления Роскомнадзора by

Возможно, вас также заинтересует:

При копировании материалов ссылка обязательна.